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Introduction

Sortir du mythe pour engager un débat politique qui concerne des millions de personnes en France

La prison est une institution connue de tous. Du moins, le mythe fondateur qui l’entoure. Elle est fantasmée, crainte, considérée comme un lieu hors du champ supposé normal de la vie sociale. Sa fonction serait aussi parfaitement identifiée : isoler et surtout punir celles et ceux qui auraient commis un acte d’une gravité telle que la société a jugé utile qu’ils en subissent les conséquences dans un lieu qui serait fermé, sans contact avec le monde extérieur. Cette prison serait un aboutissement, le lieu où « termineraient » ceux dont le tort entraine leur mise à l’écart peut-être définitive, en tout cas pour un temps long, de la société. Enfin, elle serait tellement dissuasive et terrible à vivre pour celles et ceux qui y seraient enfermés qu’elle permettrait efficacement de lutter contre la récidive.

De tout cela, rien n’est vrai. Ces affirmations correspondent au mythe de la prison, celui véhiculé par les films, les séries, les faits divers, l’Histoire. Elles ne correspondent en rien, ou si peu, à la réalité de la prison d’aujourd’hui. Si chacun connaît la notion, très peu, en revanche, connaissent la fonction réelle du service public pénitentiaire aujourd’hui et son rôle dans la réinsertion et la lutte contre la récidive.

D’abord, la peine moyenne en détention est courte, comprise entre 9 et 10 mois. Aussi, la prison n’est pas un vase clos mais un lieu très ouvert où de multiples acteurs (associatifs, institutionnels, interministériels, cultuels) interviennent quotidiennement et décloisonnent l’établissement pénitentiaire. La prison n’est en réalité qu’un maillon de l’exécution de la peine, puisque le service public pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP, méconnu, lui, du grand public) intervient également pour concourir à la réinsertion de la personne détenue.

Ainsi, et c’est le propos central de cette note, cet écart entre le mythe de la prison et la réalité de son rôle entraine une réticence permanente des politiques, même à gauche, à modifier en profondeur l’organisation de l’exécution des peines. Le résultat est, qu’aujourd’hui, la prison est contrainte de revêtir un rôle qu’elle ne peut assumer seule, au risque d’obtenir des résultats largement contre-productifs.

L’exemple le plus frappant est certainement celui de la récidive : là où le mythe de la prison laisse imaginer un effet dissuasif pour ceux qui y seraient passés, les études montrent que près de 60 % des personnes condamnées à une peine de prison ferme sont condamnées à nouveau dans les cinq ans¹. Ce chiffre monte à 63% pour les personnes libérées en sortie sèche (sans accompagnement ou aménagement de peine)².

Il faut donc s’intéresser en profondeur à la prison d’aujourd’hui, et non à son mythe, et en faire un enjeu politique central, à la fois dans le débat public mais aussi lors des campagnes électorales. La gauche française doit se réapproprier cette politique publique qui ne peut plus se définir uniquement sur un axe « plus ou moins de prison » mais sur le sens même de la prison aujourd’hui.

L’enjeu est crucial à gauche d’abord parce qu’il touche beaucoup plus de monde que ne le laissent penser les chiffres des personnes détenues. Début mars 2020, avant la mise en place des mesures liées à la crise sanitaire de la Covid-19³, les établissements pénitentiaires français comptaient plus de 72.000 personnes hébergées, un record historique.

Organisation internationale des prisons – section française – mars 2020 (chiffres avant crise Covid19)

Pour autant, compte tenu des flux entrants et sortants, et compte tenu des courtes peines prononcées, près de 148.000 personnes⁴ passent en prison sur une année. Ce chiffre aussi est un record historique. Par ailleurs, le service public pénitentiaire ne s’arrête pas aux portes de la prison : il comprend les services d’insertion et de probation, chargés de suivre les personnes dites « placées sous-main de justice » et exécutant une mesure en dehors de la prison, à la fois avant et après le prononcé de la peine, mais aussi des mesures dites de sûreté. Au 1^er janvier 2020, près de 163.000 personnes étaient suivis dans ce qui est appelé le « milieu ouvert ».

Ainsi, à l’échelle d’un quinquennat, ce sont plusieurs centaines de milliers de personnes qui font l’objet soit d’une peine de prison, soit d’un suivi en milieu ouvert, l’aller-retour entre les deux étant très fréquent. En prenant en compte les victimes des actes commis et les proches des personnes sous mains de justice, il n’est pas exagéré de dire que plusieurs millions de personnes sont touchées dans leur vie, directement ou indirectement, par les mesures prises par le système judiciaire français, mais aussi par le service public pénitentiaire.

Ensuite, il faut s’intéresser à la prison du fait des conséquences d’une mesure privative de liberté ou de suivi judiciaire sur le court et moyen terme pour la personne détenue. On l’a dit : la prison contribue à la récidive. Elle est aussi un facteur de désocialisation puissant : perte éventuelle d’un travail, d’un logement, d’une vie sociale, d’une famille, rencontre d’un environnement hostile… les conséquences sont telles pour la personne détenue qu’envisager une réinsertion après le passage en prison, même de quelques semaines, ne peut se faire sans repenser en profondeur l’organisation de notre service public pénitentiaire et plus généralement la place de la prison dans la diversité des peines possibles.

Enfin, la prison garde une part d’ombre au sein de notre démocratie, que cette dernière se doit d’éclairer. Au-delà des régimes de détention (qui n’est pas l’objet stricte de cette note, mais auxquels on fera référence), la prison est une des institutions considérée comme « totale », qualificatif emprunté au sociologue Erwin Goffman⁵ : la vie des individus hébergés y est extrêmement contrôlée, surveillée, programmée. La puissance publique y possède une autorité visible tout le long du passage en prison.

Penser à nouveau le rôle du service public pénitentiaire, et plus généralement celui de l’échelle des peines, en plaçant la prison au bon endroit, c’est-à-dire comme un moyen et non une fin en soi, constitue un axe majeur dans la réflexion autour d’une nouvelle politique pénale à gauche.

Après un bref détour historique qui explique les racines de ce mythe de la prison (I), nous démontrerons les raisons qui poussent les politiques à ne s’engager que timidement sur ces questions, malgré leur importance (II), avant de proposer 7 mesures phares, toutes complémentaires

• Limiter, par juridiction, le nombre possible de personnes détenues dans chacun des établissements pénitentiaires, à hauteur de 95% du taux d’occupation ;

• Organiser une nouvelle politique pénale visant à réduire significativement le nombre de faits passibles de la peine de prison ;

• Renforcer l’individualisation des peines en remettant en cause la procédure de comparution immédiate afin de laisser le temps nécessaire au juge pour adapter la peine ;

• Rendre effective la présence interministérielle au sein du parcours de peine pour faire du temps de détention un temps utile ;

• Faire de la préparation à la sortie un temps de décloisonnement des établissements pénitentiaires ;

• Mettre en place un secrétariat d’Etat auprès du ministère de la Justice, en charge spécifiquement de la nouvelle politique pénale ;

• Des moyens budgétisés sur cinq ans, et concentrés sur l’accompagnement global de ces mesures, et non comme une seule fin en soi.

I – La construction d’un mythe, la méconnaissance d’une réalité

La prison est une invention récente. Son rôle progressif dans la réinsertion de la personne condamnée s’est fait sans s’abstraire de la logique historique d’isolement et de punition, cette dernière primant dans les faits. Un rapide détour historique (A) permet de comprendre pourquoi la notion de prison n’a que peu changé dans sa logique en près de 250 ans (B).

1. Naissance d’une peine

Longtemps, la privation de liberté par la prison est restée cantonnée à un moment d’attente, sans caractère de peine, et soumise à l’arbitraire politique. Le supplice physique, entrainant ou non la mort⁶, était bien davantage prononcé. La vengeance ou la réparation morale pour la victime primait sur toute autre considération. La notion d’enfermement n’avait d’intérêt que par la possibilité de disposer à tout moment de la personne afin de lui faire subir ces peines physiques. Ni la question de la durée, ni celle de la sévérité de cette privation ne se posait.

Dans une volonté de lutter contre l’arbitraire et d’introduire la notion de proportionnalité de la peine⁷, à la fois dans sa durée et dans sa rigueur, les rédacteurs de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 puis le constituant révolutionnaire de 1791 et les divers régimes successifs ont amorcé un processus de remplacement du châtiment physique par la peine de privation de liberté⁸. Les contraventions et délits ont rapidement été sanctionnés de courtes périodes d’emprisonnement et un service public pénitentiaire a été créé par la loi du 2 octobre 1795.

Ainsi, se construit progressivement une peine de référence, tout au long du XIXème siècle. Une peine qui semble trouver le bon équilibre entre la nécessité de punir et les exigences du respect de la dignité de la vie humaine. Un équilibre qui va de pair avec la prison comme lieu de rédemption, qui permet à l’individu de réintégrer la société une fois changé par l’isolement. Les importantes constructions de prisons sous le Second Empire et la IIIème République ; la mise en place de régimes de détention centrés sur l’isolement et l’amendement de la personne détenue (comme inscrit dans la première grande loi pénitentiaire de 1875) ou encore l’élargissement progressif des actes délictuels ou criminels entrainant la privation de liberté témoignent de la centralité croissante de la prison dans le système répressif français. Cette logique nouvelle se traduit aussi par le rattachement, en 1911, du service public pénitentiaire au ministère de la Justice.

Ce n’est qu’après 1945 que le système pénitentiaire français pense aussi son rôle dans la réinsertion des personnes détenues⁹. L’impulsion donnée par le magistrat Paul Amor, directeur de l’administration pénitentiaire, pose, en premier des quatorze points de sa réforme, que « La peine privative de liberté a pour but essentiel l’amendement et le reclassement social du condamné ». Les deux objectifs sont pour la première fois affirmés ensemble. L’administration s’intéresse au champ extra-carcéral, avec la création d’un milieu ouvert et de « comités d’assistance et de placement des libérés » par l’instruction du 1^er février 1946 et la mise en place du régime de la semi-liberté cette même année. Un décloisonnement progressif s’opère.

Les avancées vers une prison qui réinsère sont nombreuses. Certaines ne se concrétisent que plusieurs années après, notamment avec la montée en puissance de la probation grâce aux nouveaux « comités de probation et d’assistance aux libérés » créés en 1975, qui donneront naissance, en 1999, aux actuels services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). L’individualisation de la peine trouve un écho dans la création des juges de l’application des peines, en 1958, visant à adapter la peine de prison aux situations individuelles. Malgré des périodes de retour à la primauté sécuritaire, notamment durant les années 50 ou après les mutineries de 1974, la logique visant à faire de la prison un lieu qui soit aussi celui de la réinsertion est restée prégnante. La loi du 22 juin 1987 est la première à poser la réinsertion comme objectif de l’administration pénitentiaire. Objectif renforcé dans la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 qui régit aujourd’hui l’organisation du service public pénitentiaire, indiquant qu’il « participe à lexécution des décisions pénales. Il contribue à linsertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par lautorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer lindividualisation et laménagement des peines des personnes condamnées ».

2. L’indispensable réinsertion, impossible par la prison

Ce rapide détour historique met en lumière un paradoxe au cœur du système français actuel : une logique de réinsertion acceptée et défendue mais largement mise à mal par l’absence de remise en cause, depuis plus de deux cents cinquante ans, de l’enfermement comme peine de référence – avec son corollaire, la surpopulation carcérale.

• Enfermer pour punir : une logique identique depuis plus de deux siècles

Bien sûr, les conditions de détention se sont largement améliorées, notamment ces dernières décennies, à la faveur des prises de conscience politiques, des injonctions des juridictions et des alertes auprès de l’opinion publique de certaines autorités indépendantes¹⁰. La santé des personnes détenues est considérée comme devant être équivalente à celle des personnes en milieu libre¹¹ . La prison est un lieu bien plus ouvert vers l’extérieur, avec la présence appuyée de bénévoles associatifs, à la fois sur le champ de l’accès aux droits, mais aussi sur les champs culturels, sportifs, sanitaires, sociaux etc … Depuis près de 25 ans, l’éducation nationale y est présente, afin d’assurer l’instruction obligatoire pour les mineurs¹² et la prise en charge pour les majeurs devant suivre une instruction scolaire minimale. La multiplicité des acteurs en détention fait de la prison un lieu bien moins cloisonné. La création et le renforcement de la filière insertion-probation au sein de l’administration pénitentiaire et la structuration de leur méthodologie d’intervention¹³ sont autant d’éléments concourant effectivement à la réinsertion des personnes détenues, suivies en milieu ouvert, et à la lutte contre la récidive.

Pourtant, si la prison a changé, si le service public pénitentiaire a largement évolué, la logique inhérente d’enfermement qui prévalait au début du XIXème siècle, est restée la même jusqu’à aujourd’hui. La notion même de réinsertion en témoigne : si réinsertion il doit y avoir, alors cela signifie qu’il y a eu auparavant une « désinsertion », un retrait de la vie sociale par la prison¹⁴.

Au lieu de privilégier l’absence de rupture, nous préférons désinserer pour ensuite essayer de réinsérer. La logique progressive de réinsertion s’est faite autour d’une même peine de référence, la prison, afin de combler, réduire, les fractures qu’elle peut engendrer pour les personnes condamnées, sans jamais remettre en cause cette même peine de référence. L’impact de la perte de toute vie sociale, modestement maintenue s’agissant des liens familiaux, la stigmatisation subit une fois la peine effectuée, la rupture que constitue cette désinsertion sur un plan professionnel, social, de cadre de vie : autant de facteurs qui font de la peine de prison une peine aux effets bien plus profonds que le temps passé hébergé, et qui nourrissent, par la suite, des difficultés qui contribuent, comme évoqué plus haut, à la récidive.

Ainsi, quelques semaines en prison peuvent aboutir à des conséquences qui se prolongent sur plusieurs années, avec des situations parfois irréversibles. Notre échelle des peines ne tient pas compte de ces effets latents, proportionnant uniquement une durée de peine effective avec un délit ou un crime.

• L’enjeu structurel de la surpopulation carcérale

Dans ce cadre, la surpopulation dans les établissements pénitentiaires, c’est à dire un niveau de personnes détenues en détention dépassant celui du nombre de places effectives, est à la fois une cause et un symptôme de ce paradoxe carcéral, largement identifié par les différentes politiques publiques ces dernières années, mais jamais résolu structurellement¹⁵.

Elle entraine une dégradation de toutes les politiques de prise en charge des personnes exécutant leur peine de prison. Elle obère la capacité des conseillers pénitentiaire d’insertion et de probation (CPIP), agents des SPIP, à suivre correctement et avec l’efficacité nécessaire les personnes qu’ils ont la responsabilité de réinsérer. Les activités¹⁶ liées notamment au travail, à la formation professionnelle, à la culture, au sport, qui sont réalisées en partenariat avec des associations ou des entreprises, sont d’autant moins efficaces que l’offre n’est que très peu en adéquation avec le nombre de personnes détenues pouvant y prétendre.

Cette surpopulation frappe surtout les établissements qui accueillent des personnes détenues en attente de jugement ou condamnées pour de courtes peines (hébergées dans les maisons d’arrêt), puisqu’un numerus clausus est imposé pour les prisons pour peine. Ainsi, environ un quart des personnes détenues (part moyenne sur plusieurs années des prévenus dans la population pénale) subissent à elles seules la totalité de la surpopulation pénale/carcérale ?, certaines maisons d’arrêt dépassant largement les 200% de taux d’occupation.

• La réponse des pouvoirs publics : alternatives et constructions, sans résultat sur le nombre de personnes détenues, toujours orienté à la hausse

Cette difficulté a bien sûr été identifiée par les pouvoirs publics, qui ont, depuis le milieu des années 70, considérablement élargi les mesures dites « d’alternatives à l’incarcération » (rappelant ainsi d’ailleurs la centralité de la peine de prison, ces mesures se positionnant en alternative à elle), afin, notamment, d’éviter une trop grande pression sur les établissements pénitentiaires et les effets de désocialisation de la prison. Ces alternatives se distinguent essentiellement en trois modalités, que nous détaillerons plus loin : les mesures présentencielles, avant le prononcé de la peine (assignation à résidence sous surveillance électronique, contrôle judiciaire, ajournement avec mise à l’épreuve, etc.) ; les mesures postsentencielles (comme l’ancienne contrainte pénale, la libération conditionnelle en tant qu’aménagement de peine, le sursis avec mise à l’épreuve, le travail d’intérêt général, etc.), et les mesures dites de sureté (placement sous surveillance électronique mobile, surveillance judiciaire et suivi socio-judiciaire). De même, des réductions et aménagements de peines au cours de l’exécution de la peine de prison sont possibles, permettant de considérablement réduire le temps effectif en prison d’une peine privative de liberté¹⁷.

L’autre volet des réponses est concentré autour de la construction de nouvelles places de prisons. Trois grands plans de constructions peuvent être identifiés : celui de 1987, dit plan « 13.000 places » lancé par le ministre Albin Chalandon et faisant suite à plusieurs décennies d’absence de plan d’envergure de constructions ; celui de 1994 dit plan « 4.000 » ; et celui de 2002 dit plan « 13.200 » ; tous ces plans sont achevés. L’actuel gouvernement a lancé, en 2018, un ambitieux plan « 15.000 », devant s’étaler sur près de 10 ans (7000 d’ici 2022, 8000 d’ici 2027), en complément des dispositions de la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice.

Aucune de ces réponses n’a permis de réduire le nombre de personnes détenues. Ce nombre est passé de 25 775 en 1975 au double en 1999 (51 125) (alors que dans le même temps la population française n’a progressé que de 11%) et progresse de près de 50% depuis le début des années 2000, pour arriver au niveau, rappelons-le, de 70 650 début 2020. La progression est ainsi presque linéaire depuis 45 ans.

La prison est donc bien la peine de référence, et le recours à la peine de privation de liberté a progressé significativement, alors même que d’une part les effets désocialisant ont largement été documentés et prouvés, et que d’autre part les mesures alternatives à l’incarcération se sont étendues.

Qu’est ce qui justifie encore ce paradoxe ? Essentiellement le regard relativement biaisé de l’opinion sur la prison, et, par voie de conséquence, l’absence d’implication politique forte et durable pour doter les pouvoirs publics des moyens nécessaires pour penser une échelle des peines moins centrée sur la prison.

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II – Une politique pénale influencée par une opinion ayant une vision biaisée de la prison

1. Le service public pénitentiaire aujourd’hui

Nous l’avons vu, l’histoire des prisons va de pair avec la constitution progressive d’un service public pénitentiaire visant à la fois à écarter de la société les personnes considérées comme dangereuses, dissuader la commission de nouveaux actes et faciliter la réinsertion des personnes détenues. Mieux comprendre ses missions officielles, son fonctionnement et son organisation permet d’ajuster au mieux les éléments de réponses pour sa réforme.

• Quelques chiffres

L’administration pénitentiaire est en charge de la garde des personnes confiées par l’autorité judiciaire, après une décision d’écrou ou d’une peine à exécuter en milieu dit ouvert. En effet, les personnes détenues ne sont pas les seules à être sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire, elles ne représentent même qu’un tiers de ces personnes dites sous main de justice.

S’agissant du milieu fermé, nous prenons quelques éléments chiffrés datant de la période juste avant la crise sanitaire liée à la Covid-19, pour avoir une vision plus structurelle de la situation.

• Au 1^er janvier 2020¹⁸, 70 651 personnes étaient détenues en France, en hausse de 1677 personnes en deux ans, dont 49 576 condamnées et 21 075 prévenues (soit près de 30% des personnes détenues). La moyenne d’âge est de 32,5 ans.

• Parmi les prévenus, 73% sont en attente de jugement, le reste étant en procédure pour appel ou pourvoi.

• Parmi les condamnés, 87% d’entre eux purgent une peine correctionnelle, et 13% une peine pour faits criminels. Plus du quart de ces condamnés le sont pour des peines de moins d’un an, et 28% pour plus de 5 ans, le reste étant essentiellement concentré autour des peines entre 2 et 5 ans (25% des peines en cours d’exécution).

• Enfin, 21% des personnes condamnées le sont pour des faits de vol, 18% pour des faits liés à la législation sur les substances illicites, 16% pour des violences contre les personnes, 11% pour des faits de viol ou d’agression sexuelle, et moins de 10% pour homicide ou attente volontaire ayant entrainé la mort. A noter que 7% des condamnés le sont pour des infractions au code de la route.

Le milieu ouvert concerne, lui, près de 163.000 personnes début 2020, donc plus de deux fois le nombre de personnes détenues, d’un âge moyen un peu plus élevé, à 36,5 ans. Elles exécutent deux grands types de mesures¹⁹:

• Mesures présentencielles : suivies par moins de 4% des personnes placées sous main de justice en milieu ouvert, décidées par les magistrats du parquet ou du siège, avant le prononcé de la peine, elles visent essentiellement à assurer la bonne tenue de l’instruction. Elles sont constituées en large majorité par les mesures de contrôle judicaire, qui obligent la personne suivant cette mesure à respecter des obligations et des interdictions décidées par le juge, dans l’attente du procès.

• Mesures postsentencielle²⁰ : largement majoritaires, elles visent à exécuter une peine alternative à l’incarcération, ou aménager à l’extérieur une peine privative de liberté, sous l’autorité du juge de l’application des peines. Parmi l’ensemble des mesures, le sursis avec mise à l’épreuve (SME)²¹, qui vise à suspendre tout ou partie d’une peine d’emprisonnement (ou d’amende) sous réserve du respect d’un certain nombre d’obligations fixées par le juge durant une durée dit de « délais d’épreuve ». Cette mesure représente à elle seule 75% des mesures postsentencielles prononcées. Le sursis assorti d’un TIG ou la peine de TIG représentent les deux autres mesures les plus prononcées (respectivement 12% et 9%), montrant ainsi l’extrême concentration des dispositifs de milieu ouvert sur la peine de SME. Et par conséquent l’échec relatif des autres peines alternatives à l’incarcération, nous y reviendrons.

• Son organisation et ses missions

Les missions du service public pénitentiaire sont régies par la loi du 24 novembre 2009, modifiée par les lois de 2014 et 2019, complétées par de nombreux décrets.

Le service public pénitentiaire, depuis 1911²², est rattaché au ministère de la Justice et en constitue près de la moitié des effectifs et du budget. Un niveau central, la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) supervise, par la production de normes et d’instructions, les services déconcentrés, les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP). Ces dernières, au nombre de 10²³, ont un rôle pivot stratégique puisqu’elles déclinent à l’échelle des établissements pénitentiaires (au nombre de 188) et des services pénitentiaires d’insertion et de probation (au nombre de 101, sans compter leurs antennes) les instructions nationales et font remonter les situations de toute nature à l’administration centrale. Contrairement à la majorité des services de l’Etat déconcentrés, ces DISP ne sont pas sous la responsabilité du Préfet, mais directement de celle de l’administration centrale.

• Les établissements pénitentiaires se divisent en deux catégories :

• • les maisons d’arrêt, qui regroupent uniquement les personnes prévenues ou celles condamnées à une peine de moins de deux ans. Elles concentrent la totalité de la surpopulation carcérale (138%) puisque les centres de détention n’ont pas la possibilité légale de voir la population hébergée dépasser le nombre de places. Il en existe 81, auxquelles il faut rajouter 54 quartiers maison d’arrêt²⁴.

• • les établissements pour peine regroupent les personnes condamnées. Ils se subdivisent en plusieurs catégories (maisons centrales, au nombre de 12 en incluant les quartiers maison central, organisées avec un régime de détention particulièrement strict ; les centres de détention, au nombre de 68 en incluant les 42 quartiers, avec un régime de détention moins strict et plus commun ; les centre de semi-liberté, au nombre de 31 en incluant les 20 quartiers, visant à permettre la mise en place d’un régime de semi-liberté, laissant à la personne détenue la possibilité de sortir en journée).

Cette division est lourde de conséquences. D’une part, elle concentre les difficultés de la surpopulation carcérale sur une moitié d’établissements. Alors que les peines les plus courtes sont exécutées en maison d’arrêt (près de 65% de la population pénale s’y trouve), les effets désocialisant de la prison y sont encore plus profonds, puisque le temps de rupture avec le reste de la société est réel mais insuffisamment long pour penser une vraie prise en charge, D’autre part, les mouvements fréquents entre les différents types d’établissements, peuvent entrainer une rupture dans la prise en charge souvent irrattrapable par la suite.

Les SPIP, piloté par un directeur fonctionnel des services pénitentiaires d’insertion et de probation (DFSPIP), présents dans chaque département, sont organisés autour de CPIP et des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (DPIP), cadrant le travail des conseillers. Le travail consiste en un suivi des personnes sous main de justice, à la fois en milieu fermé (avec une présence physique dans l’établissement pénitentiaire) et en milieu ouvert. Le CPIP assure l’accès aux droits, propose les activités les plus pertinentes, oriente vers les bons interlocuteurs, et suit les obligations imposées à la personne sous main de justice par le juge. L’enjeu d’une réduction du nombre de personnes suivies par CPIP est central, nous le verrons.

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2. Une représentation paradoxale du rôle et de la place de la prison

Les décisions politiques en matière judiciaire, et plus particulièrement les enjeux pénitentiaires, sont particulièrement sensibles à l’influence de l’opinion publique. Cela est sûrement dû au fait qu’en la matière, l’émotion et la place de la victime ont largement pris le pas sur le rôle de la prison et ses effets sur la personne y subissant une peine. Des procédures judiciaires du quotidien aux grandes affaires médiatiques, la question du devenir de la personne détenue n’est que peu, voire pas du tout, abordée, estimant qu’au fond, elle le mérite. Pourtant, dissocier les intérêts de la victime, essentiels, de ceux de la personne détenue aboutit à ce cercle vicieux où la prison, incapable à elle seule d’assurer une mission de réinsertion, est un moteur contribuant, in fine, à la récidive. La personne subit une peine qui aurait pu, dans de nombreux cas, être tout aussi sévère, juste et adaptée, mais en dehors d’un lieu de détention.

Peu de sondages ou d’analyses détaillées de l’opinion ont été réalisés ces dernières années. On pourra toutefois s’appuyer principalement sur deux sondages réalisés courant 2018, par les instituts IFOP²⁵ et Harris interactive²⁶, dont nous aborderons ici uniquement les quelques chiffres clés. Ces derniers montrent clairement un paradoxe : l’opinion française considère le système pénitentiaire, et la prison en particulier, comme « défaillant », mais souhaite la maintenir comme peine de référence tout en favorisant en même temps les peines alternatives à l’incarcération.

La prison est de moins en moins vue comme un outil permettant la réinsertion des personnes détenues.

• Au début des années 2000, près de 72% des français estimaient cet objectif tout à fait prioritaire. Ce chiffre passe à 47% à la fin des années 2010 (et à 38% pour le sondage Harris).

• De même, 76% estiment que cet objectif, de moins en moins prioritaire donc, est un échec.

• A l’inverse, la perception que les personnes détenues sont trop bien traitées a progressé d’un tiers en 20 ans alors que dans le même temps, les conditions de vie sont jugées indignes par 81% des français, montrant une forme de tolérance accrue pour le sort jugé pourtant indigne de la population privée de liberté. Le rôle purement sécuritaire y est surreprésenté.

Dans le même temps, et de façon assez paradoxale, 59% des français dans le sondage HARRIS estiment que la peine de prison ferme n’est pas suffisamment prononcée s’agissant des personnes condamnées pour des délits, et 73% pour les personnes condamnées pour des crimes (alors qu’il est objectivement très difficile d’échapper à la peine privative de liberté dans le cas des sanctions criminelles).

Dans une autre étude, cette fois ci réalisée par la direction de l’administration pénitentiaire et plus récente²⁷, 80% des personnes interrogées estiment qu’il existe des infractions pas assez punies de la peine de prison. De même, 75% déclarent que les personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle à perpétuité (qui concerne 483 personnes en France au 1^er janvier 2020)²⁸ devraient terminer effectivement leur vie en détention, estimant ainsi la punition plus importante que le besoin de réinsérer.

Cette même étude constate des « ambivalences » s’agissant des peines alternatives à l’incarcération :

• Alors que la peine de prison est considérée comme insuffisamment prononcée, ces peines alternatives sont en même temps plébiscitées : 87% des interrogés souhaitent le développement de ces peines.

• Une ambivalence qui, en réalité, laisse une marge très intéressante d’évolution de l’échelle des peines pour l’avenir. Si l’incarcération est davantage souhaitée, il est possible de faire l’hypothèse qu’elle le soit pour certains types de délits et crimes, alors que d’autres peines, aujourd’hui passibles de la prison ferme, devraient pouvoir être largement aménageables. Cette dichotomie²⁹ sera utile à exploiter lorsque l’on formulera des propositions d’évolutions.

Cependant, malgré cette dichotomie, un souhait visant à maintenir la prison comme peine principale ou de référence est largement exprimé, alors même qu’elle est jugée comme ne remplissant pas ses missions de sécurité et surtout de réinsertion.

La difficulté de faire évoluer cet état de fait, et de consolider des alternatives tout en ayant toujours fortement recours à la prison, explique une forme de réticence des politiques à inscrire ce sujet en haut de la liste des priorités, notamment d’un quinquennat présidentiel.

3. Le service public pénitentiaire, l’éternel absent des programmes politiques

Le sujet du service pénitentiaire en général, et des prisons en particulier, n’a jamais réellement fait l’objet d’un axe structurant au sein des programmes politiques des partis, notamment à gauche et au cours des campagnes présidentielles. Les propositions se résument souvent à essayer d’améliorer l’existant, ce qui est nécessaire, mais jamais à repenser l’ensemble de la politique pénitentiaire, en mettant en lien toute la chaîne pénale, du prononcé à l’exécution de la peine. Il est souvent question de moyens (nécessaires), parfois d’un positionnement sur la question des constructions de prisons, sans qu’il y ait une ambition aussi affirmée que sur d’autres champs des politiques publiques, notamment économiques et sociaux. Sans imaginer que ces questions soient au cœur d’un programme politique, il demeure une disproportion importante entre

Tableau 1 – Propositions des principaux candidats de gauche aux élections présidentielles de 2007, 2012 et 2017 relatives au service public pénitentiaire

 

	2007	2012	2017
PS	Point 58 des 100 propositions : – Encadrer strictement le recours à la détention provisoire en imposant notamment des délais butoirs. – Renforcer les alternatives à la prison préventive. – Assurer dans les prisons des conditions qui permettent la réinsertion du détenu. – Créer un organe indépendant de contrôle des prisons.	Point 53 : «  (…)Les peines prononcées seront toutes effectivement exécutées et les prisons seront conformes à nos principes de dignité »	Pour les peines de moins de six mois, les alternatives prévues par la loi Taubira, qui préviennent mieux contre la récidive et préparent plus efficacement la réinsertion, seront maintenues. Pour mieux préparer à la réinsertion, un effort sera fait pour la dignité dans les prisons. Renforcer la prévention de la récidive en accroissant les moyens des services pénitentiaires d’insertion et de probation.
« Les Verts »	– Abroger les lois Perben I et II sur la prévention de la délinquance. – Supprimer le programme gouvernemental actuel de construction de CEF et détablissements pénitentiaires pour mineurs.	« Les peines planchers, la rétention de sureté, et les lois LOPPSI I et II »	Soutien de Benoit Hamon
Candidat soutenu par le Parti Communiste / France Insoumise	Abrogation des lois Perben I et II	Aucune mention dans le programme officiel du candidat du Front de Gauche	Mettre fin à la paupérisation de la justice et de l’administration pénitentiaire : Plan de recrutement, notamment de 2000 agents pénitentiaires Mise en place de peines alternatives, rénovation des prisons, assurer la socialisation des détenus

 

Bien sûr, ces propositions, contenues dans les programmes officiels, n’excluent pas des annonces ou propositions dans divers discours moins mis en avant que le document officiel de campagne. Par ailleurs, ces mesures ne préjugent pas de l’action réellement mise en place au cours du mandat. A titre d’exemple, peu de dispositions de la loi du 15 août 2014 portée par Christiane TAUBIRA avaient fait l’objet de débats au cours de la campagne présidentielle de 2012. De même, la loi pénitentiaire de 2009 qui a entrainé des avancées sociales importantes pour le service public pénitentiaire a été portée par un gouvernement de droite, démontrant une forme d’ajustement systématique du politique à une réalité carcérale très contraignante.

Ainsi, le fait de ne pas mettre en avant une ou plusieurs mesures importantes sur ce sujet, et de n’évoquer que la question des moyens, démontre d’une part la faible ambition portée au devenir du service public pénitentiaire, et surtout, ne donne pas l’élan nécessaire sur un tel sujet pour porter un débat au sein de la société au moment du quinquennat. Le programme présidentiel et la campagne électorale sont clés pour affirmer une vision ambitieuse pour cette politique publique, au risque de ne pas avoir le soutien politique nécessaire au moment de la mise en œuvre de dispositions aussi structurantes que la remise en question de la place de la prison.

Sans cet élan, la moindre réforme peut être influencée et impactée par un fait divers, une contrainte qui n’est pas majeure, ou tout autre élément qui renvoi à un calendrier parfois lointain. Les débuts de mandats sont cruciaux, et les réformes qui vont à leur terme et produisent des effets sont en général celles issues et portées par les programmes officiels des candidats.

A l’inverse, les ajustements secondaires ou simplement techniques et sans portée politique forte conduisent à des résultats parfois bien en deçà de ceux espérés, ou arrivent trop tardivement pour être mis en œuvre. Le service public pénitentiaire en est l’exemple ces 10 dernières années.

4. Les avancées encore modestes des réformes passées

Chaque quinquennat, de droite comme de gauche, a porté une ou plusieurs réformes de la justice sur le champ de l’exécution des peines et du service public pénitentiaire. La loi du 24 novembre 2009 est complétée par la loi du 15 août 2014 elle-même précédant celle du 18 novembre 2016 et la dernière, du 24 mars 2019. Chacune de ces lois (et on pourrait remonter encore plusieurs années en arrière) a œuvré sur un axe assez similaire : améliorer les alternatives à l’incarcération et accroitre le nombre de places de prisons. Si la gauche a plutôt mis l’accent sur les alternatives et la droite l’inverse, les deux politiques ont souvent fonctionné ensemble. C’est en partie justifié : comme nous l’avons expliqué, les conséquences de la surpopulation carcérale sont identifiées de longue date et sa réduction inscrite comme objectif prioritaire de la plupart des gouvernements.

Malgré des avancées certaines, et une diversité toujours plus grande d’outils à la disposition des juges visant à éviter l’incarcération, ces réformes n’ont pas réussi à la fois à réduire la population pénale en détention, mais aussi à renforcer le sens de la peine de prison. Trois exemples illustrent ces difficultés.

1. La contrainte pénale

La contrainte pénale est un dispositif central de la loi du 15 août 2014, visant explicitement à éviter l’incarcération en donnant les moyens au juge, dès le stade du jugement et non au cours de l’application de la peine, de prononcer une peine alternative contraignante et davantage individualisée. Applicable pour les faits délictuels, elle permet au juge de prononcer, à la place d’une peine de prison, un accompagnement socio-éducatif assorti d’obligations et d’interdictions (TIG, soins, etc …). Cette mesure fut un échec, reconnu y compris par le ministère de la justice à la fin du quinquennat Hollande, et remplacée dès la mise en œuvre de la loi Belloubet de 2019 par le sursis probatoire, cette mesure ayant en même temps remplacé diverses autres mesures alternatives, notamment le sursis avec mise à l’épreuve, largement utilisé par les juges. Deux ans après sa mise en place, à peine 2300 prononcés ont été observés dans les tribunaux.

L’une des raisons de cet échec provient de sa faible différence avec le sursis avec mise à l’épreuve, que les juges connaissent mieux³⁰. Elle provient aussi, et peut-être essentiellement, d’une réticence des juges à remplacer une peine de prison par une autre peine dont l’efficacité est corrélée à la mise à disposition de moyens importants dans le suivi des contraintes et dont les effets pour les victimes et la société en général ne sont pas immédiatement visibles. C’est même un constat dressé pour l’ensemble des peines dites alternatives : tant que la peine de prison demeure la peine de référence, toute autre sanction entraine le sentiment, pour les parties civiles ou la société en général, d’une « non sanction », d’une « échappatoire à la peine normal »³¹. —> Oui, la légitimité de la justice dépend en partie de sa capacité à punir – or la punition passe de manière emblématique par l’enfermement. C’est l’un des nœuds du problème : la justice a besoin d’emprisonner pour maintenir sa légitimité et la politique pénitentiaire a besoin de trouver des alternatives à l’emprisonnement pour fonctionner correctement.

La peine de prison est ainsi qualifiée de référence dans la mesure où le juge, pour un nombre significatif et en constante hausse de délits, a la possibilité soit d’incarcérer, soit de trouver une alternative. Il est de plus en plus incité à choisir cette dernière option, avec un large éventail de mesures possibles en milieu ouvert, nous l’avons vu, mais aussi l’impossibilité depuis mars 2020 de prononcer des peines de prison de moins d’un mois. Pourtant, la peine de prison est considérée dans notre droit comme une peine d’abord exceptionnelle, ce qu’a rappelé à plusieurs reprises la Cour de Cassation, notamment dans son arrêt de sa chambre criminelle du 29 novembre 2016.

L’un des symptômes les plus extrêmes de l’impossibilité pour le juge de mener une enquête approfondie avant le jugement, aboutissant ainsi à des incarcérations en nombre, est la procédure de comparution immédiate.

2. La comparution immédiate 

Elle est l’une des raisons qui a abouti à une hausse importante du nombre de personnes détenues et a réduit l’efficacité des peines alternatives. Inscrite dans notre droit sous une forme différente depuis le 19^ème siècle, elle existe dans une version relativement proche de celle d’aujourd’hui depuis la loi « Sécurité et liberté » de 1981 et la loi du 10 juin 1983. Elle permet à une juridiction, sur décision du procureur de la République, de se prononcer sur la situation d’une personne encore en garde à vue, si les faits reprochés semblent clairs à la juridiction et passibles d’une peine d’au moins deux ans de prison (6 mois en flagrant délit)³². Cette procédure permet de réduire la durée entre la commission du fait et le prononcé de la peine. Ce temps très contraint rend, de fait, l’option d’une alternative à l’incarcération difficile voire impossible à prononcer pour le juge, le temps moyen d’une audience étant de 29 minutes. A défaut d’alternative, le prononcé de la peine de prison ferme est largement majoritaire en comparution immédiate, à près de 70%³³. Par ailleurs, entre 2001 et 2018, le nombre de comparutions immédiates a presque doublé, passant de 30.000 à près de 55.000³⁴. Enfin, selon une étude réalisée au TGI de Marseille, en 2016, la comparution immédiate a été 8 fois plus pourvoyeuse de peines de prison que les autres audiences³⁵.

Ainsi, d’un côté les alternatives à l’incarcération sont difficilement applicables et pas assez mobilisées par les juridictions (nous l’avons vu avec la contrainte pénale). D’un autre côté, la comparution immédiate fait accroître significativement le prononcé de peines de prison et rend encore plus difficile l’adoption d’alternatives à l’incarcération, faute de temps et de moyens.

Face à cet effet ciseau, la question de la construction de places de prisons a été élevée au rang de réponse prioritaire, sans succès notable.

3. La construction de places de prison

Mesure visible et à première vue « intuitive » dans une situation de surpopulation carcérale, la construction de places de prison a été assurée par l’intégralité des gouvernements depuis la fin des années 80, soit par de grands plans de constructions (cf. supra), soit par des plans plus ponctuels ou des stratégies à moyen-terme. On pense notamment au plan URVOAS de septembre 2016 proposant 20.000 places de prisons, suivi de la remise d’un livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire en avril 2017 dont chacun savait qu’il ne serait pas mis en œuvre par les commanditaires du rapport.

La construction de places de prison est une solution largement employée : près de 12.000 places ont été ouvertes en 25 ans, pour près de 61.000 places disponibles aujourd’hui³⁶. Cette politique de construction reste pertinente mais uniquement en complément et en appui d’une politique pénale totalement nouvelle. Or force est de constater que si, dans l’ambition, cette dualité est réelle (comme le montre la dernière loi de programmation et de réforme pour la justice), l’effort réel reste très déséquilibré en faveur des constructions et en défaveur des peines alternatives.

En effet, si le nombre de places de prison progresse, le nombre de personnes détenues aussi, nous l’avons vu. Par ailleurs, la réalisation effective des constructions s’étale dans un calendrier de plusieurs années qui ne peut suivre la hausse, hélas structurelle, de la population détenue. Les plans de constructions sont systématiquement en retard par rapport à la hausse de la population constatée, entrainant à son tour la volonté de construire encore plus de places…

De tels exemples montrent qu’avant de pouvoir obtenir des résultats sur le niveau de la population pénale et la récidive, la question fondamentale demeure celle du rôle de la prison dans l’échelle des peines. Sans contrainte sur la possibilité d’incarcérer les personnes, aucune politique d’alternative à l’incarcération ou de constructions ne sera en mesure d’inscrire, à terme, une autre politique pénale. Nous proposons 7 grands chantiers à cette fin.

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III – Rendre la peine de prison utile et moins systématique

La peine de prison n’a pas vocation à disparaitre. Elle reste nécessaire afin d’isoler certaines personnes de la société dans un lieu où une prise en charge réellement adaptée soit possible. Elle doit néanmoins devenir bien davantage l’exception, devenir non pas uniquement une option beaucoup moins envisageable qu’aujourd’hui mais un potentiel dernier recours. Malgré l’étendu des alternatives possibles, malgré la connaissance que nous avons sur le risque de récidive après un passage en détention et sans qu’il y ait une hausse de même ampleur de la population ou des actes délictuels et criminels, l’augmentation de la population carcérale se poursuit.

Afin d’atteindre ces objectifs, nous proposons 7 grands chantiers, tous complémentaires, qui ont pour point commun de responsabiliser davantage l’ensemble des acteurs concourant à l’élaboration et à l’exécution des peines. L’administration pénitentiaire, qui ne décide pas du nombre de personnes qu’elle reçoit dans les établissements pénitentiaires, ne peut, à elle seule, assurer une utilité à la peine de prison.

1. Renforcer la responsabilité des magistrats avant le prononcé de la peine

Limiter, par juridiction, le nombre possible de personnes détenues dans chacun des établissements pénitentiaires, à hauteur de 95% du taux d’occupation

Les alternatives à l’incarcération sont indispensables. Dans les faits, elles restent sous-utilisées par les juges, qui ont la possibilité, lorsque la loi le permet, et lorsque les dispositions locales ne permettent pas de garantir une prise en charge adaptée, d’arbitrer entre la détention et l’alternative, sans prendre en compte explicitement la situation dans l’établissement pénitentiaire rattaché à la juridiction. L’impact d’une incarcération n’est pas le même, nous l’avons vu, si la détention est en situation de surpopulation ou non. Le droit actuel ne permet pas suffisamment d’intéresser la juridiction de jugement au devenir de la personne prévenue ou condamnée.

De ce fait, nous proposons d’aller au-delà de la seule possibilité de prononcer des alternatives à l’incarcération, et de rendre strictement impossible toute incarcération si l’établissement pénitentiaire de rattachement atteint un niveau d’occupation de 95%. Ce chiffre permet d’éviter l’atteinte du plafond d’occupation, et d’être dépassé si les conditions exceptionnelles l’imposent.

Cette proposition a l’avantage d’être une première réponse claire à la surpopulation carcérale : elle sera désormais impossible. Elle répond à la nécessité d’une prise en charge adaptée en milieu pénitentiaire : avec un taux d’occupation en dessous de 100%, les acteurs de réinsertion et les crédits budgétaires afférents seront en nombre suffisants pour suivre convenablement le parcours de peine des personnes détenues. La peine de prison est désocialisante : lorsqu’elle est prononcée, en ultime recours, nous devons nous assurer qu’une réelle politique de réinsertion soit possible, y compris pour les courtes peines ou les prévenus.

Ainsi, avant le prononcé de la peine, le juge sera tenu de prendre en compte un critère supplémentaire, celui du taux d’occupation de l’établissement pénitentiaire auquel sa juridiction est rattachée. S’il souhaite avoir une marge de manœuvre pour pouvoir incarcérer, les tribunaux d’une même juridiction devront maitriser le flux entrant, pour ne jamais dépasser les 95%. Par voie de conséquence, les alternatives seront davantage prononcées, et la peine de prison moins significative dans le prononcé des peines, à la fois pour les personnes prévenus et pour les condamnées à de courtes peines. Le travail partenarial entre les juridictions et le service public pénitentiaire sera renforcé, au-delà des concertations existantes aujourd’hui mais souvent trop formelles.

Une proposition relativement similaire a fait l’objet d’une proposition de loi³⁷. En 2010, le député PS Dominique RAIMBOURG, appuyé notamment par le futur Premier ministre Jean-Marc AYRAULT et le futur Garde des Sceaux Jean-Jacques URVOAS, a déposé une « proposition de loi visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation carcérale ». Elle fut rejetée par la majorité de l’époque. L’une des deux mesures principales visait, en somme, à faire sortir de façon automatique le détenu au reliquat de peine le moins élevé dès qu’une autre personne arrive dans l’établissement et le placer en aménagement de peine soit via un placement sous surveillance électronique, soit en placement extérieur. Utile pour prévenir la surpopulation carcérale en fluidifiant les passages en détention, elle ne permet pas de prendre en compte, dès la phase précédant le prononcé de la peine, le niveau d’occupation des établissements, et fait reposer sur le service public pénitentiaire l’essentiel de la gestion de ce flux accéléré. Au contraire, la proposition du présent rapport vise à donner un rôle plus important à la juridiction dans la limitation de la population carcérale.

L’enjeu ici est d’assurer une limitation des peines de prison pour les personnes prévenues, dans les maisons d’arrêt. Rappelons que les établissements pour peines sont déjà contraints de ne pas dépasser 100% d’occupation. Au lieu de reporter la charge de cette contrainte sur les maisons d’arrêt, qui peuvent accueillir des condamnés à moins de 2 ans de détention, il s’agit ici de rendre obligatoire un report vers les alternatives à l’incarcération, ces dernières devront voir leurs moyens considérablement augmenter (cf. proposition 7). Il est ici rappelé qu’une place de prison représente un budget d’environ 100 euros en moyenne par jour³⁸, contre environ 31€ pour un placement extérieur, 50,36€ pour une semi-liberté, et 13€ pour un placement sous surveillance électronique³⁹.

Une telle proposition pourrait s’appliquer dès aujourd’hui, compte tenu du contexte très particulier de baisse significative de la population pénale. Au cours de la crise sanitaire plusieurs éléments ont contribué à réduire le nombre de personnes détenues. D’une part la faiblesse du nombre d’audiences, à la fois du fait du confinement de la population et de la limitation de l’activité des juridictions. D’autre part en raison des mesures prises par les ordonnances de mars 2020, qui ont permis des remises de peine exceptionnelles et des assignations à résidence pour les dernières semaines de la peine de prison. Ainsi, la population pénale actuelle est en dessous du taux d’occupation de 100%, mais la phase progressive de déconfinement entraine une hausse rapide de ce taux.

Le dispositif proposé permettrait de conserver cet acquis dans les établissements en dessous de 100%, et de tendre vers l’objectif pour ceux qui sont encore au-dessus, notamment dans les maisons d’arrêt, encore en surpopulation.

Une nouvelle politique pénale visant à ne plus rendre passible de la peine de prison certains faits

L’une des raisons qui explique aussi la hausse de la population carcérale ces dernières décennies réside dans la pénalisation croissante de faits qui, auparavant, n’étaient pas passibles de la peine de prison. A titre d’exemple, le racolage passif, la mendicité agressive, l’occupation d’un terrain en réunion, la vente à la sauvette ou encore le défaut de permis de conduire ou d’assurance peuvent entrainer une peine de prison ferme, alors que ces faits n’entrainaient qu’une potentielle contravention auparavant. Si la prison doit demeurer une possibilité pour les délits les plus graves nécessitant un isolement de la société, elle ne peut être la norme pour tous les types d’infractions. Le durcissement de la politique pénale ces dernières décennies est complètement corrélé au nombre en augmentation de personnes en détention, alors qu’elle n’a pas entrainé une baisse significative de la délinquance ou du sentiment d’insécurité⁴⁰.

Cette révision n’est nullement une preuve de laxisme : elle vise à redonner à la peine de prison sa juste place, celle qui sanctionne et isole uniquement lorsque cela est nécessaire. L’isolement, et son caractère désocialisant, surtout lorsqu’il est de courte durée, n’est pas un signe d’une politique pénale répressive, mais au contraire une politique qui favorise la récidive.

Réviser l’échelle des peines est un travail long, qui nécessitera d’associer l’ensemble des acteurs impliqués, à la fois la société civile, les entreprises, les services du ministère de la justice, mais aussi ceux des autres ministères concernés. Elle devra s’appuyer sur une légitimité politique forte, au risque de ne pas pouvoir assumer les critiques en « laxisme » de la part des opposants, et définir un objectif clair : une réduction significative des peines passibles d’emprisonnement, alliée à de larges possibilités de contraventions ou d’alternatives à l’incarcération sans que cette dernière soit possible.

Renforcer l’individualisation des peines : remettre en cause la procédure de comparution immédiate afin de laisser le temps nécessaire au juge d’adapter la peine

Le juge, à la fois en présentencielle mais aussi en postsentencielle, doit pouvoir adapter la peine au profil de la personne prévenue ou condamnée, appliquant le principe d’individualisation de la peine qui, nous l’avons vu, est un marqueur de notre politique pénale.

Pour ce faire, le juge doit d’abord avoir le temps, afin d’analyser les faits, le profil de la personne, les risques de récidives, le parcours etc … Choisir entre une peine de détention ou une peine alternative ne peut se faire convenablement en une dizaine de minutes comme lors d’une comparution immédiate.

Par ailleurs, le juge a besoin d’être aidé : c’est tout le sens du SPIP, de plus en plus positionné dès la phase présentencielle, et les associations spécialisées, notamment à travers les enquêtes sociales rapides⁴¹. Ces dernières permettent, grâce à un ou plusieurs entretiens, de donner au juge une analyse plus fine du profil de la personne et sa capacité, ou non, à pouvoir exécuter une peine en dehors d’un lieu de détention. Elles sont obligatoires pour une comparution immédiate, facultatives pour les autres procédures, mais réalisées dans un délai tellement contraint, voir pas du tout réalisées⁴², qu’elles ne fournissent pas les éléments nécessaires permettant au juge d’éviter de prononcer une peine de prison. Cette dernière, c’est à souligner, à un côté rassurant pour le juge : elle assure que la personne prévenue maintenant condamnée, est prise en charge dans une institution fermée, et ne peut nuire à autrui dans l’immédiat. Prononcer une alternative demande au juge d’être rassuré sur le profil de la personne jugée : une enquête sociale plus approfondie, assurant une disponibilité plus grande de toute l’information nécessaire, permettrait d’inciter davantage au prononcé d’alternatives.

Cela nécessite, bien sûr, de remettre en cause la procédure de comparution immédiate, en instituant un délai minimal entre la garde à vue et le passage devant la juridiction de jugement, et des moyens complémentaires, nous y reviendrons, pour prendre en charge la personne prévenue durant ce temps et financer les structures (associations, SPIP) qui établissent ce diagnostic social complet.

A titre d’exemple, un des éléments qui pourrait être davantage pris en compte dans le diagnostic de la personne et, in fine, la décision d’incarcération ou non, est l’aspect médical, et notamment la situation psychiatrique de la personne. Les dernières études estiment aujourd’hui qu’environ 25% des personnes détenues souffrent d’une pathologie psychiatrique⁴³. Un rapport parlementaire remis en mars 2018 indique « L’expertise psychiatrique avant un procès, obligatoire seulement pour les personnes poursuivies pour les infractions les plus graves, présentant un caractère sexuel ou faisant l’objet d’une protection juridique, est en pratique systématique en matière criminelle mais fait le plus souvent défaut en matière correctionnelle, en particulier dans les procédures de jugement rapide comme les comparutions immédiates. Cette situation conduit à placer en détention des personnes dont le comportement et les pathologies justifieraient qu’elles ne s’y trouvent pas et soient plutôt prises en charge par des structures médicales adaptées »⁴⁴. Sans redéfinir un autre régime de responsabilité pénal, qui n’est pas l’objet du présent rapport, renforcer le diagnostic social d’une personne prévenue, en laissant le temps nécessaire à l’expertise, pourrait faciliter la possibilité pour le juge d’orienter des personnes souffrant de ces pathologies vers des institutions mieux adaptées que la détention. Du fait du nombre de personnes potentiellement concernées, une telle mesure pourrait avoir un impact significatif.

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2. Renforcer la responsabilité de l’ensemble des pouvoirs publics pendant l’exécution de la peine de prison 

La prison ne peut être évitée pour tous les profils : pour certains actes graves qui montrent la dangerosité de la personne pour la société, il est nécessaire de l’isoler. Dans ce cas, l’idée centrale est de penser cette isolement comme un parcours, avec l’objectif de rendre ce temps le plus utile possible et construire, dès le début de ce parcours, les étapes de la sortie, à la fois pour les longues peines, mais aussi pour les courtes peines.

Rendre effective l’accès aux droits en détention et tout au long du parcours de peine pour faire du temps de détention un temps utile

C’est tout l’objectif de l’article 2-1 de la loi pénitentiaire du novembre 2009 qui indique, pour la première fois, que « le service public pénitentiaire est assuré par ladministration pénitentiaire sous lautorité du garde des sceaux, ministre de la justice, avec le concours des autres services de lEtat, des collectivités territoriales, des associations et dautres personnes publiques ou privées ». Le rôle de l’ensemble des ministères, et non uniquement celui de la justice, y est clairement posé.

L’isolement de la société a des effets déstructurants importants. Il est nécessaire que les pouvoirs publics adaptent toutes leurs politiques publiques afin qu’elles soient applicables et disponibles en détention, pour assurer une prise en charge adaptée. D’autant plus que cet isolement peut ici aussi être vue comme une chance : accumulant les difficultés sociales de toutes natures (taux d’illettrisme de près de 13% avec 50% de personnes sans aucune qualification ; précarité monétaire et sanitaire, faiblesse des relations sociales en extérieur …), le fait que les personnes détenues soient prises en charge entièrement par les pouvoirs publics fait qu’il est possible de leur proposer un parcours permettant d’atténuer voir de lever ces difficultés.

La personne détenue est privée de sa liberté, mais pas de ses autres droits. Or, si le service public pénitentiaire est en première ligne pour assurer un large accès aux droits (sociaux, santé, éducation, emploi, etc.), il ne peut en assurer l’accès à lui tout seul, alors que la sensibilisation des autres ministères à ce public est très inégale. Si depuis une loi de 1994 la santé des personnes détenues est sous la responsabilité du ministère chargé de la santé (permettant ainsi la présence de quelques 175 unités sanitaires en milieu pénitentiaire, extension directe de l’hôpital de proximité), renforçant considérablement la qualité des soins, les autres ministères sont moins incités à assurer un accès aux droits adapté et égal à celui des personnes en milieu libre, en raison de la difficulté que cela entraine dans un espace clos (difficultés RH, craintes d’agressions, emplacements éloignés des établissements, etc.). Malgré des objectifs affichés ambitieux, les personnes détenues sont souvent les premières à subir les effets d’une restriction de moyens au sein des partenaires ministériels, et d’une difficulté de coordination sur le terrain. On retrouve aussi ici l’argument politique évoqué plus haut : si la question de la réinsertion n’est pas portée à un niveau politique suffisamment fort, le risque est de considérer comme secondaire cet accès aux droits, comme moins prioritaire par rapport à la privation de liberté.

Afin de rendre effectifs ces droits et de les adapter aux lieux de détention, il pourrait être proposé :

• la création d’un service dédié à l’application effective des droits aux personnes détenues dans chacun des ministères, et positionner ce service à un niveau hiérarchique suffisant afin de pouvoir être entendu au moment des arbitrages budgétaires et stratégiques ;

• la mise en place d’une feuille de route opérationnelle claire aux services déconcentrés de chacun des ministères visant à assurer, dans les faits, la priorisation du public détenu, en étant intégré à tous les dispositifs appliqués pour la population en milieu libre.

Faire de la préparation à la sortie un temps de décloisonnement réel des établissements pénitentiaires

Dans la stratégie globale de réinsertion et de lutte contre la récidive, le temps de préparation avant la sortie de détention est déterminant. Il conditionne le phasage/passage ? entre un régime de détention et un retour à la liberté. Au-delà de la nécessité de n’assurer aucune sortie sèche (c’est-à-dire sans suivi par le SPIP en milieu ouvert), ce que la dernière loi Belloubet renforce grâce au caractère automatique de la libération sous contrainte au 2/3 de la peine, la sortie est la matérialisation concrète d’une politique de réinsertion. Son échec peut rendre tous les efforts réalisés au cours du temps de détention vains. Un des exemples les plus significatifs est celui du logement : près de 6% des personnes sortant de prison n’ont aucune solution d’hébergement ou de logement et 16% ont une solution précaire⁴⁵. Or, avoir un logement ou une solution d’hébergement durable est une condition essentielle pour retrouver ensuite une place dans la société, notamment un emploi. Son absence, en amont de la sortie, occasionne des risques de solitude sociale pouvant entrainer la récidive.

Des dispositifs et expérimentations en cours méritent d’être approfondis. On citera utilement les structures d’accompagnement à la sortie (SAS), qui ne sont que la continuité des quartiers de préparation à la sortie (QPS) pensés lors du précédent quinquennat, et qui visent à concentrer, au sein d’un même lieu de la détention, les personnes ayant un reliquat de peine inférieur à 1 ou 2 ans et à fournir, en partenariat avec les autres ministères, un certain nombres d’interlocuteurs et dispositifs dans le cadre de la sortie prochaine de détention.

 

Encadré : Les Structures d’Accompagnement vers la Sortie (SAS)46 De nouvelles Structures d’Accompagnement vers la Sortie, les SAS, seront créées à hauteur de 2 000 places. Ces SAS accueilleront des condamnés à des peines de moins d’un an ou des condamnés à des longues peines qui finissent leur temps de détention. Elles seront situées en agglomération. Elles pourront ainsi accueillir des intervenants extérieurs pour préparer de manière active la sortie : les associations de lutte contre les addictions, en faveur du logement, de l’emploi pourront assurer une prise en charge adaptée. Les détenus seront autonomisés par exemple en assurant eux-mêmes la préparation de leurs repas. Ils pourront également bénéficier d’une formation professionnelle dans le secteur tertiaire. Une première SAS a été inaugurée en avance de phase, au cours de l’année 2018, à Marseille. Les autres seront ouvertes à partir de l’automne 2020

 

Un tel programme est utile, et nous proposons qu’il soit généralisé à l’ensemble des établissements pénitentiaires, y compris les maisons d’arrêt, et adapté selon la taille de la structure. C’est d’ailleurs en ce sens que la question de la construction de places de prison prend tout son sens : si un programme immobilier permet d’adapter toutes les structures afin d’intégrer un tel dispositif, et non uniquement pour augmenter le nombre de places, alors il est pleinement utile.

Chaque personne détenue condamnée serait ainsi obligée d’intégrer un programme de préparation à la sortie, qui assurerait à la personne l’accès à tous les dispositifs que le CPIP de la personne détenue estime nécessaires pour la réinsertion : inscription au service public de l’emploi, intégration dans un programme de soins si nécessaire (notamment s’agissant des addictions, nombreuses en prison), un début de formation professionnelle qu’il serait possible de poursuivre à l’extérieur, une flexibilité dans les permissions de sortie etc …

Un tel dispositif devra être totalement interministériel et partenarial, et ne pas reposer uniquement sur les efforts du service public pénitentiaire et les structures de terrains. Le financement devra être fléché par ministère, et une organisation de terrain, piloté par le directeur du SPIP, le chef d’établissement et le préfet de département, devra suivre l’ensemble des dossiers des personnes dans ces dispositifs afin d’assurer que chacune reçoit les aides qu’il convient.

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3. Renforcer la responsabilité du pouvoir politique tout le long d’un quinquennat

Ces mesures peuvent être appliquées progressivement si les pouvoirs publics s’en emparent. Néanmoins, nous l’avons vu plus haut, il est difficile d’avancer sur des sujets où les a priori et les fantasmes sont si grands sans un élan politique structurant et profond. Portées par un projet présidentiel, revêtues de la légitimité du suffrage universel, ces options pourraient aboutir aux résultats espérés au cours d’un quinquennat.

En complément de ce portage électoral, deux enjeux structurants peuvent nettement contribuer à faire avancer cette nouvelle vision de la prison. Cette question n’est pas anodine : elle conditionne la réalisation d’un programme politique.

Mettre en place un secrétariat d’Etat auprès du ministère de la Justice, en charge spécifiquement de la nouvelle politique pénale

Un nouvel acteur politique de cette nature est nécessaire pour trois raisons.

D’abord, si la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) est rattachée au ministère de la justice, elle ne possède pas l’autorité nécessaire permettant d’embarquer les autres directions du ministère (notamment la direction des affaires criminelles et des grâces (DACSG) ou la direction des affaires civiles et du sceau (DACS)) dans une nouvelle échelle des peines conforme à la vision exposée ci-dessus. Aujourd’hui, les textes sont rédigés par des directions (DACG ; DACS) qui n’ont ensuite pas la charge de piloter les conséquences de ces textes pour les personnes sous-main de justice. Une telle dissociation des responsabilités rend nécessaire une coordination renforcée à l’échelle ministérielle.

Elle ne possède par ailleurs pas la capacité politique de rendre effective l’action des autres ministères auprès de la population pénale. Ces ministères sont souvent soumis à des contraintes politiques et des agendas qui empêchent de penser la place particulière des personnes sous main de justice, et en particulier les personnes détenues. Une telle coordination interministérielle ne peut se faire qu’à l’échelle politique et donc ministérielle.

Enfin, le service public pénitentiaire, et donc la DAP, est constamment sous pression de l’immédiateté, contraint par les urgences inhérentes à la gestion des établissements pénitentiaires. Une telle concentration de difficultés au sein d’espaces clos, comme nous l’avons plus haut, contraint l’action publique à une gestion permanente de l’urgence. Si cette contrainte est aussi celle des autres ministères et directions, elle est particulièrement criante au sein du service public pénitentiaire, et entraine des difficultés de pilotage de la réflexion de moyen/long terme, comme le montre les difficultés de toute la filière dite « insertion » (essentiellement les agents du SPIP) dont le rôle vital n’est pas assez reflété dans les arbitrages budgétaires et de ressources humaines⁴⁷. Cette contrainte de l’urgence vaut dès lors aussi pour le cabinet du ministre, dont tous les anciens gardes des sceaux rappellent l’extrême difficulté à se détacher des situations de gestion de l’urgence dans les prisons⁴⁸.

Ainsi, un secrétariat d’Etat dédié permettrait de lever ces obstacles, en assurant un temps politique disponible pour ces réformes, une coordination plus étroite entre les directions, et une mobilisation plus facile des autres ministères directement par la voie politique et non par la voie interservices.

Il y a déjà des précédents, au sein du ministère de la justice, de secrétaire d’Etat nommé sur une mission d’envergure précise. C’était le cas notamment lors de la présidence de Valery Giscard d’Estaing, avec une secrétaire d’Etat à la condition pénitentiaire, à la suite d’une prise de conscience de l’état déplorable des prisons de l’époque. De même, sous la seconde présidence de Jacques Chirac, un secrétaire d’Etat aux programmes immobiliers de la justice, a été nommé afin de donner une portée politique forte à ces enjeux. Du reste, cette création d’un poste ministériel dédié est une revendication de longue date du syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP – CFDT).

Des moyens budgétisés sur cinq ans, et concentrés sur l’accompagnement global de ces mesures, et non comme une seule fin en soi

La question des moyens est évidement essentielle, mais ne peut être analysée uniquement sous le prisme des montants alloués. Ces moyens doivent être accompagnées et être définis à l’aune des mesures citées plus haut, garantis sur une temporalité certaine (contrairement à la loi de programmation pour la justice actuelle qui est remise en cause à chaque débat budgétaire annuel), et être consacrés de façon plus massive sur la question de l’alternative à l’incarcération et non absorbés en grande majorité par de lourds programmes immobiliers.

Le « plan 15.000 places » de prisons pour 2027, dont 7000 d’ici 2022 théoriquement, n’aboutira vraisemblablement qu’à la création nette de 300 places d’ici 2022 (pour des raisons organisationnelles qui échappent largement à l’administration pénitentiaire par ailleurs). Dès lors, les crédits n’étant pas débloqués pour la création des 7000 places, les annulations budgétaires sont conséquentes, notamment par les services de Bercy, privant la justice des moyens conséquents pourtant affichés lors de la loi de programmation. A contrario, un fléchage budgétaire sur les politiques d’alternative à l’incarcération, d’accompagnement des associations dans le travail de réinsertion, de recrutement encore plus avancé de personnels, notamment dans la filière insertion, de travail d’attractivité de la filière surveillance, notamment par une revalorisation salariale… ces enjeux, réels, ont besoin de moyens. Mais ces derniers doivent être définis après la fixation d’objectifs politiques ambitieux, notamment sur la réforme pénale et la place nouvelle de la prison dans l’exécution de la peine.

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Conclusion : penser « l’après prison »

Créer une nouvelle peine de référence est le chantier le plus important des années à venir, volontairement laissé ouvert ici. Il implique un compris sociétal qui ne peut être engagé que lors d’un moment démocratique fort, c’est-à-dire au cours d’une campagne présidentielle. Sortir la peine de prison de son rôle de référence signifie trouver, à moyen terme, une autre ou plusieurs autres peines qui seraient considérées par la société comme étant davantage la norme, davantage « la normalité ». Une peine qui donne un sens à la personne victime, mais aussi à la personne condamnée ou prévenue, tout en évitant des effets trop désocialisant.

La prison ne remplit plus les objectifs que la société pense lui assigner. Seule, elle n’en a ni les moyens, ni la possibilité. Une réforme pénale ambitieuse de gauche doit tenir compte de ce constat, et oser penser « l’après prison ». Un après où la prison serait reléguée à une ultime mesure, où les alternatives auraient la possibilité de jouer tout leur rôle, et où le service public pénitentiaire serait en capacité de remplir ses missions, aussi bien punir que réinsérer. Faire l’un sans l’autre, c’est condamner les deux ; faire l’un avec l’autre, c’est réinsérer une fois, plutôt que punir deux.