Retour sur la consécration constitutionnelle du principe de fraternité.

Par la décision du 6 juillet 2018, le Conseil constitutionnel a consacré le principe de fraternité comme principe à valeur constitutionnelle faisant sienne une analyse qui existait en doctrine depuis longtemps^[1]. Il opère alors une lecture nouvelle des dispositions du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) visant à offrir un cadre davantage protecteur à l’activité des militants pour les droits des personnes “sans papiers”. La Haute juridiction censure également une disposition du premier paragraphe de cet article, jugée contraire au principe d’égalité devant la loi.

La décision du conseil constitutionnel : contexte et contenu

Le 6 juillet 2018 le Conseil constitutionnel rendit une décision après avoir été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (ou QPC)^[2]. Cette dernière mettait en cause les articles L. 622-1 et L. 622-4 du CESEDA au regard des droits et libertés que la Constitution garantit.

L’article L622-1 pose un principe: l’interdiction de toute action visant à faciliter, par aide directe ou indirecte, l’entrée, le séjour ou la circulation d’une personne étrangère en situation irrégulière. L’article L622-4 définit les exceptions à ce principe et notamment l’interdiction des poursuites concernant l’aide au séjour – et seulement au séjour – d’étrangers en situation irrégulière « lorsque l’acte reproché était, face à un danger actuel ou imminent, nécessaire à la sauvegarde de la vie ou de l’intégrité physique de l’étranger, sauf s’il y a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace ou s’il a donné lieu à une contrepartie directe ou indirecte ».

Le Conseil fut saisi par les avocats de militants, dont Cédric Herrou, condamnés en appel pour avoir aidé plusieurs personnes “sans papiers” dans la vallée de la Roya. Deux dispositions de l’article L622-4 furent plus précisément contestées.

D’une part, la formule “au séjour irrégulier” contenue dans le premier paragraphe de l’article L622-4^[3] est censurée car elle conduit à exclure de l’immunité l’aide à la circulation. Cette disposition était, selon les requérants, contraire au principe de fraternité ainsi qu’au principe d’égalité devant la loi dans la mesure où l’aide à la circulation est souvent considérée comme indissociable de l’aide au séjour irrégulier. D’autre part, le 3º alinéa de l’article 622-4 fut également attaqué car il était, lui aussi, considéré comme contraire au principe de fraternité. En établissant une liste limitative d’actions qu’il est légal de réaliser pour venir en aide à des individus en situation irrégulière, le 3º alinéa empêcherait que soit portée une aide générale et désintéressée à des individus particulièrement fragilisés. De plus, elle semblait insuffisamment claire et, partant, insuffisamment protectrice.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel aboutit à une déclaration d’inconstitutionnalité  et à une réserve d’interprétation^[4].

La déclaration d’inconstitutionnalité concerne les mots du premier paragraphe de l’article L622-4, “au séjour irrégulier”. Ceux-si sont effectivement considérés par la Haute juridiction comme établissant une distinction artificielle et insuffisamment claire entre l’aide au séjour et l’aide à la circulation. Comme cela a été vu dans les quelques décisions de justice suscitées, l’aide à la circulation est souvent le corollaire indissociable de l’aide au séjour. Dans ces situations, les poursuites engagées pour l’aide à la circulation sont de nature à engendrer une insécurité juridique et une inégalité devant la loi trop importantes pour être justifiables. Ainsi, les actes visant à apporter une aide à la circulation devront bénéficier de la même immunité que ceux visant à procurer une aide au séjour. En revanche, le Conseil constitutionnel réaffirme, on y reviendra, l’interdiction générale de toute action visant à aider un individu à entrer sur le territoire français de manière irrégulière.

La réserve d’interprétation concerne le 3º alinéa de l’article L622-4. Pour le Conseil, les dispositions de cet alinéa doivent être interprétées comme autorisant également toute aide, quelle qu’elle soit, motivée pour des raisons humanitaires. C’est en effet de cette manière qu’est interprété le principe de fraternité, comme “la liberté d’aider autrui, dans un but humanitaire, sans considération de la régularité de son séjour sur le territoire national”. L’esprit de cet alinéa, conçu pour aménager une immunité à ceux qui aident les personnes “sans papiers” pour des raisons purement humanitaires, est ainsi réaffirmé par une lecture extensive de ses dispositions.

D’aucuns ont déploré que le Conseil constitutionnel ne soit pas allé jusqu’à élargir l’immunité à l’aide à l’entrée irrégulière sur le territoire français. La justification juridique avancée par la Haute Cour est que l’aide à l’entrée irrégulière sur le territoire fait nécessairement naître une situation contraire au droit. De plus, le respect du principe de fraternité doit être concilié avec la maîtrise des flux migratoires, considérée comme une exigence d’ordre public. Dès lors, des limitations peuvent être imposées au principe de fraternité comme, par exemple, la poursuite de l’aide à l’entrée, y compris si cette dernière est motivée pour des raisons humanitaires. Sur le plan davantage stratégique du rapport de force entre le Conseil constitutionnel d’une part et l’Exécutif et la majorité parlementaire d’autre part, il eût été difficilement concevable que le premier étende son interprétation au point de faire dire aux articles visés du CESEDA le contraire de ce qu’ils signifient.

Finalement, pour ménager une capacité de reprise en main du sujet par les autorités politiques, le Conseil constitutionnel reporta au 1er décembre 2018 la date de l’abrogation effective des dispositions censurées.

La portée juridique de la décision du Conseil constitutionnel

La décision du 6 juillet 2018 a vocation à acquérir une grande importance juridique et politique. La consécration du principe de fraternité comme un principe à valeur constitutionnelle est, en soi, inédite.

Ce dernier fait partie des grands principes structurants de la Révolution et est inscrit au Titre premier de la Constitution de 1791^[5]. Il faut toutefois attendre l’avènement de la IIème République pour que le principe de fraternité réapparaissent dans un texte constitutionnel. Ainsi, la Constitution de 1848 dispose à son préambule que la République française “a pour principe la Liberté, l’Egalité et la Fraternité”. Enfin, cet ensemble de principes s’impose comme la devise nationale avec les Constitutions de 1946 (IVème République) et de 1958 (Vème République). Le principe de fraternité est donc indissociable de l’idée républicaine en France, même si son origine chrétienne a parfois fait débat et si le terme de solidarité lui a parfois été préféré. Cependant, il est intéressant de noter que le principe de fraternité a toujours été conçu dans les rapports entre citoyens français. Dans l’esprit des Révolutionnaires, le lien de citoyenneté devait établir entre les hommes et les femmes une forme d’entente sacrée qui permette à la Nation de se constituer et de faire face aux défis intérieurs et extérieurs. C’est cette idée qui est exprimée par le principe de fraternité. Le Conseil constitutionnel lui donne donc une dimension nouvelle qui transcende la citoyenneté.

En ce qui concerne l’action militante pour les droits des personnes en situation irrégulière, la décision du 6 juillet est une excellente nouvelle, elle vient culminer une longue série de procédures judiciaires et offre d’intéressantes perspectives. A partir de cette décision, les militants pourront invoquer le principe de fraternité et sa nouvelle interprétation constitutionnelle devant toutes les juridictions nationales françaises, particulièrement en référé-liberté, comme le note le professeur Serge Slama^[6].

Toutefois, cette jurisprudence n’a pas vocation à en finir avec les différentes dimensions du “délit de solidarité”. L’aide à l’entrée demeure, comme cela a été noté, contraire aux dispositions du CESEDA. De même, le principe de fraternité est défini de manière très précise (“la liberté d’aider autrui, dans un but humanitaire, sans considération de la régularité de son séjour sur le territoire national”), de telle sorte que sa définition apparait comme ayant été particulièrement forgée pour les affaires concernant Cédric Herrou et ses co-militants de la vallée de la Roya.

Bien évidemment, ceci n’empêche pas le Conseil constitutionnel d’étoffer son interprétation du principe de fraternité à l’occasion de contentieux ultérieurs.

^[1] Nous pensons à la célèbre thèse de doctorat du professeur Michel Borgetto (La notion de fraternité en droit public français. Le passé, le présent et l’avenir de la solidarité) ou aux travaux du professeur Serge Slama.

^[2] La procédure de la question prioritaire de constitutionnalité vise à ce que le Conseil constitutionnel puise contrôler la conformité d’une disposition contenue dans la loi aux droits et libertés garantis par la Constitution.

^[3] Ce paragraphe dispose que: “Sans préjudice des articles L. 621-2, L. 623-1, L. 623-2 et L. 623-3, ne peut donner lieu à des poursuites pénales sur le fondement des articles L. 622-1 à L. 622-3 l’aide au séjour irrégulier d’un étranger lorsqu’elle est le fait de […]”.

^[4] Ceci signifie que la juridiction constitutionnelle établit, par sa décision, la manière dont doit être interprétée une disposition de la loi.

^[5] “ Il sera établi des fêtes nationales pour conserver le souvenir de la Révolution française, entretenir la fraternité entre les citoyens, et les attacher à la Constitution, à la Patrie et aux lois.”

^[6] S. Slama, “La fraternité est constitutionnelle mais la solidarité reste un délit”, A.O.C, 13 / 07 / 2018 [en ligne : https://aoc.media/analyse/2018/07/13/fraternite-constitutionnelle-solidarite-reste-delit/].